摘要：为客观了解京津冀协同发展战略实施以来取得的成效和存在的短板，利用经济、人口、环保、企业、交通、专利等多源数据综合分析认为，京津冀三地在北京非首都功能疏解、区域一体化交通网络建设、生态环境质量改善和产业转型 升级等方面取得重大进展，但目前仍存在区域发展不均衡不充分、城市群能级偏低、保护生态环境压力较大、协同发展体制机制不完善等问题。未来应在有序疏解非首都功能、完善协同体制机制、促进科技产业融合发展、加强生态环境协同治理、促进公共服务共享等方面进一步发力，更好推动京津冀协同发展，增强人民获得感和幸福感。
一、京津冀区域协同发展现状
京津冀协同发展是习近平总书记亲自谋划、亲自决策、亲自推动的重大国家战略。自2014年2月战略提出以来，在党中央、国务院的坚强领导下，在国家京津冀协同发展领导小组的谋划指导下，京津冀三地出台并实施了一系列重大改革创新举措，着力构建优势互补、互利共赢的协同发展制度体系，在疏解北京非首都功能、区域交通一体化、生态环境保护以及产业转移升级等重点任务方面进展显著，京津冀协同发展正逐步迈向纵深，经济社会呈现持续稳步增长态势。
（一）北京非首都功能疏解取得成效
图1 2016年与 2020 年1—4月北京市通勤压力指数对比
一是人口疏解实现重大进展。截至2020年末，北京市常住人口约2189.3万人，连续四年呈下降态势。同时，北京市人口布局进一步优化。2020 年，城六区常住人口为1098.9万人，同比下降2.2%；其他十区常住人口为1090.5万人，同比增长5.9%。二是“大城市病”得到有效缓解。以道路拥堵情况为例，综合反映交通高峰时间段通勤时长的高德通勤压力指数显示， 近年来北京通勤压力显著下降，2021年1—4月各月较2016年同期降幅最高可达20.1%，最低也超过12%（图1）。三是严把产业准入关。实施严格的负面清单管理、实现禁限项目“零准入”，从源头上严控非首都功能增量。工商注册数据显示，截至2020年6月，北京全市不予办理的工商登记业务累计达2.32万件。“十三五”时期，北京市累计退出一般制造业企业2154家，疏解批发市场和物流中心773个。
（二）区域一体化交通网络逐渐形成
公路方面，“十三五”期间京津冀三地累计打通“断头路”“瓶颈路”27条段共1600 公里。高德数据显示，相较于2017年1季度，2021年4月，北京、天津、河北三地高速公路总里程分别增长22.9%、4.3%、22.4%；2021年4月京津冀地区城市间驾车往来热度排名前十位起止城市均有北京或天津，表明以北京、天津为核心的多城联动格局正在加快形成（图2）。铁路方面，随着京张高铁、京沈高铁的开通，北京与“津石保唐”及周边城市之间均可实现1至1.5小时的快速联系，围绕北京的“1小时区域交通圈”已经形成。2020 年12月27日，连接北京和雄安的京雄城际铁路全线开通运营，从北京西站至雄安新区最快仅需50 分钟，极大地拉近了京津冀城市间的时空距离。航空方面，邢台机场开工建设，为京津冀世界级机场群又添一新星；京冀交界的大兴国际机场建成投运，不仅标志着北京“飞”入航空双枢纽时代，也将成为雄安新区的“空中门户”，促进京津冀航空经济释放更大活力。
注：北京—廊坊表明从北京驾车前往廊坊。
图2 2021 年 4 月京津冀驾车跨城热度指数
（三）绿色发展水平明显提高
图3 2014 年以来京津冀地区空气质量综合指数
图4 2014 年以来海河流域水质类别统计
一方面，大气质量大幅改善。2014年以来，三地扎实行动，取得了协同治霾的阶段性成果，京津冀地区空气质量不断改善，优良天数大幅增加。据生态环境部监测数据，从综合反映空气污染程度的空气质量综合指数来看，2014年来京津冀的空气质量综合指数呈持续下降的态势，2021年1—6月较2014年同期降幅普遍超40%，降幅最大接近60%（图3）。另一方面，区域河流水质稳步向好。综合生态环境部河道及断面监测数据分析显示，2021年6月京津冀海河流域Ⅰ~Ⅲ类水质占比高达54.90%，较2014年6月提高15.9个百分点；劣Ⅴ类水质占比则减少到2.10%，较2014年6月份大幅下降近40 个百分点，水质污染等级也由重度污染下调至轻度污染（图4）。
（四）产业转型升级稳步推进
图5 京津冀三地R&D 投入强度（%）
图6 京津冀三地企业专利数量（件）
一是产业联动发展态势日益显现。近年来，京津冀三地以搭建产业合作平台为抓手，加快构建“4+N”产业合作格局，稳步推动北京相关产业向津冀两地转移。自2016年以来，北京方面通过股权投资、担保融资等多种形式，已为600 余家津冀企业提供投融资服务。据北京市经信局数据显示，在北京市认定的中小企业公共服务示范平台和小型微型企业创业创新示范基地中，共有10 家企业在河北、天津建设及运营20 个园区，总面积达400 多万平方米，入驻企业超过550 家，同时对接300 家北京企业落地产业园。二是区域创新发展势头良好。在创新投入方面，京津冀三地总体R&D经费投入强度不断提高，从2014年的3.08%上升到2019年的3.85%（图5）。
在创新产出方面，京津冀三地授权专利数量持续走高，2020 年授权专利数量达到了 38.0 万件， 相比 2014 年增长高达187.9%（图6）。在创新成果转化方面，北京输出津冀技术合同累计超过2万项，成交额达1410亿元。
二、京津冀协同发展仍存在的突出问题
（一）京津冀三地发展差距依然悬殊
当前，京津冀三地经济社会发展仍然存在巨大差距。在经济发展方面，2020 年， 河北省人均GDP仅相当于北京的29.4%、天津的47.8%（图7）。此外，京津冀地区经济发展动力转换接续矛盾日益突显，经济下行压力高于全国其他地区。其中，2017年以来，天津市连续三年GDP增速均落后于全国平均水平，2020 年增速仅为 0.2%，位列全国倒数第2名，仅高于受疫情冲击最大的湖北。在教育、医疗等民生资源方面，高德地图POI数据显示，截至2021年4月，北京每万人拥有各类学校1.01所，分别是天津、河北的1.9倍和3.0 倍；北京每万人拥有的医疗机构则达5.46个，分别是天津、河北的1.45倍和1.51倍（图8）。在产业结构方面，第三产业发展地区间差异明显。2020 年，北京、天津、河北第三产业增加值分别为30278.6亿元、9069.5亿元、18729.6亿元，占地区生产总值比重分别为83.9%、64.4%、51.7%，河北第三产业比重虽然有所上升，但仍较大幅度落后于京津两地。
图7 2014—2020 年京津冀人均国内生产总值
图8 京津冀三地每万人医疗、教育机构数量（个）
（二）京津冀城市群能级仍然偏低
人口热力数据分析显示，在京津冀、珠三角、长三角三大城市群中，京津冀地区连片发展水平最低，城市群发育程度有待提升。高德地图发布的《2019年春节出行报告》显示，以反映城市对外来人口吸引程度的春节空城率来看，2019年排名前10 的城市中，珠三角地区有4个，长三角地区有3个，京津冀城市群中仅北京上榜。2020 年长三角、珠三角、京津冀城市群人才净流入占比分别为6.4%、3.8%、-0.7%。京津冀与长三角、珠三角相比，城市群对外来人口吸引力较低，城市活力相对不足。同时，京津冀城市群内部竞争力和人口吸引力差距大，河北处于劣势。从人流联系度来看，百度迁徙数据显示，天津、河北日流入北京人口约占全国流入北京人口的50%，其中河北日流入北京约占44.5%，包括廊坊19.65%，保定8.75%，张家口3.84%。京津冀城市群内，除北京外，其他各城间联系较为松散，北京对河北其他城市辐射带动力不足。这表明行政区划、体制机制壁垒仍然存在，阻碍了生产要素的快速流动和有效配置，进一步影响了其他基础设施和公共服务资源的均等化分配，各城联动发展能力尚待加强。
（三）生态环境有待进一步改善
近年，京津冀生态环境虽有了明显改善，但在空气质量、区域环境协同治理等方面仍存在难点问题。当前京津冀地区大气污染物排放总量仍超过环境容量。环境监测数据显示，2021年2月，全国空气污染最严重的25个城市中，包含京津冀地区的7个城市。京津冀地区水资源较为匮乏，2019年北京市、天津市、河北省的人均淡水资源量分别为114.2立方米、51.9立方米、149.9立方米，低于国际极度缺水标准。此外，区域环境治理与生态建设协同亟待深化。京津冀区域性生态 治理仍处于各自为政的态势，还没有形成一套科学、长效的联防联控机制。区域内相关政策法规尚不完善，在明确主体责任、划定作用边界、确定出资比例等关键性问题上存在争议，治理手段“一刀切”等现象仍有发生。区域治理水平参差不齐，尤其是水污染排放标准限值、环境税税额标准等方面，三地仍存在一些差异。
（四）协同发展体制机制不完善
京津冀在协同发展进程中还存在着行政体制、利益分配、政策法规和政务信息共享方面的体制机制问题。相较于长三角地区，京津冀地区以央企国企为主，区域资源配置行政色彩相对浓厚、市场机制作用发挥不充分，过多行政干预带来各种隐性壁垒的约束。在利益分配方面，区域内各行政主体都从 自身地方利益出发，三地发展缺少利益共享机制，京津冀区域利益协调机制尚未健全。三地还未就一些领域的政策法规达 成一致意见，如科技平台在开展跨区域合作中，会受到财务、税收政策不同等方面的束缚。在区域政务信息共享方面也存在不足，易导致出现“信息孤岛”和“重复建设”现象。
三、促进京津冀协同发展的政策建议
继续积极、稳妥、有序疏解北京非首都功能。继续有序疏解非首都功能，聚焦央企、大院大所等，明确重点任务清单，研究推出配套政策，形成有效的激励引导机制。加快非首都功能疏解向要素辐射带动升级，推动创新链、产业链、供应链“三链联动”，打造京津冀产业协同新高地。
继续深入推进协同体制机制构建。进一步强化体制机制改革，弱化行政区划，树立区域市场概念，打破思维定势，以京津冀地区为整体划分主体功能区，构建基于功能分区的政绩考核体系。创新跨行政区的投融资机制，推动人才、技术、资本、数据等资源要素突破区域限制，高效集聚与释放。创新区域间的利益分享机制，由参与各方按协议约定分配。
提升京津冀科技产业融合发展能力。完善京津冀区域内的科技研发、成果转化和产业化链条，实现创新链与产业链的深度融合。建立以企业为主体、市场为导向的产学研合作技术创新体系，充分发挥北京产学研的辐射带动作用。探索建立京津冀科技成果转移转化共同体，推动三地创新资源、科技成果和信息咨询的共享，提升培育发展新兴产业的能力。
加快完善京津冀生态环境协同治理机制。突破单一的区域治理模式，强化区域生态环境治理机构建设，构建并完善京津冀跨地区生态环境应急预警机制，完善京津冀跨地区联防联控治理模式。统一城市大气、水污染防治政策，设立区域生态环境合作发展基金，完善京津冀区域生态补偿机制，制定合理的补偿标准。
逐步推动实现京津冀公共服务全域共享。遵循产业要素跨区域流动的规律，建立功能互补、标准耦合、区域联动的京津冀一体化公共服务体系。构建城市群政府间的服务协调平台，加快建立义务教育、医疗卫生、劳动就业、社会保障等基本公共服务跨区域流转衔接制度，以提升公共服务质量来降低生产要素跨区域流通成本和适配成本。
（来源：《经济师》2022第3期；作者：国家信息中心大数据发展部 邢玉冠、杨道玲）